生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援體系的建立

在生產(chǎn)安全事故發(fā)生前和發(fā)生時采取哪些預(yù)防和處理措施，是否需要建立生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援體系的問題上，《安全生產(chǎn)法》確立了事故應(yīng)急救援制度。這就突破了主要依靠事后處理的傳統(tǒng)模式，將事故預(yù)防工作提升到更加積極、更加超前的層面，必定促進(jìn)安全生產(chǎn)監(jiān)管方式的改革和事故應(yīng)急救援工作的完善。   
　　建立事故應(yīng)急救援體系的必要性   
　　為加強(qiáng)事故應(yīng)急救援、減少事故損失，多年來國家在消防、核事故、海上搜救、礦山和化工、森林、地震、洪水等方面相繼建立了應(yīng)急救援體系和應(yīng)急救援隊伍，發(fā)揮了很大作用。雖然各級安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門采取過很多防范措施，但始終沒有依法建立一種適合我國國情的事故應(yīng)急救援體系。隨著我國經(jīng)濟(jì)總量的不斷增長，各類生產(chǎn)安全事故頻繁發(fā)生，應(yīng)急救援不力成為生產(chǎn)安全事故后果嚴(yán)重的重要原因之一。這方面存在的突出問題，一是對建立事故應(yīng)急救援體系的重要性和緊迫性缺乏足夠的認(rèn)識，忽視應(yīng)急救援在預(yù)防事故、及時處理事故和避免、減少人員傷亡和財產(chǎn)損失等方面的積極作用，存在著僥幸麻痹，重事前、輕事后，重處理、輕應(yīng)急的傾向。二是缺乏事故應(yīng)急救援的總體思路和具體措施，沒有建立統(tǒng)一、高效的國家應(yīng)急救援體系。發(fā)生重大、特大生產(chǎn)安全事故特別是跨行業(yè)、跨部門、跨地區(qū)的事故時，由于不能統(tǒng)一調(diào)動社會應(yīng)急救援資源，往往是措手不及，臨時抱“佛腳”，結(jié)果是擴(kuò)大了人員傷亡和財產(chǎn)損失。三是沒有科學(xué)地整合各種事故應(yīng)急救援資源，救援力量分散，應(yīng)急救援指揮職能交叉，缺乏必要的應(yīng)急救援裝備，救援能力不能滿足需要。四是法律沒有對從事礦山開采、建筑施工和危險物品生產(chǎn)等高危生產(chǎn)經(jīng)營單位內(nèi)部建立應(yīng)急救援制度作出規(guī)定，發(fā)生重大、特大生產(chǎn)安全事故因不能及時有效地施救，導(dǎo)致死傷眾多，損失慘重。如2003年12月23日發(fā)生的四川石油管理局川東石油鉆探公司羅家16H井天然氣井噴事故，死亡243人，其中絕大部分死亡人員是井區(qū)一平方公里范圍內(nèi)的村民。據(jù)調(diào)查，該公司雖有應(yīng)急救援預(yù)案但很不完善，只規(guī)定了鉆井隊內(nèi)部人員的應(yīng)急救援事項，沒有關(guān)于井區(qū)外部村民在發(fā)生事故時如何防護(hù)、自救和疏散等事項和措施。當(dāng)井噴事故發(fā)生后，由于沒有及時告知附近村民采取必要的應(yīng)急措施，致使高硫天然氣擴(kuò)散并引起村民中毒死亡和大批家禽、牲畜死亡，擴(kuò)大了事故后果。為將生產(chǎn)安全事故的事前預(yù)防與事后處理有機(jī)結(jié)合，建立事故應(yīng)急救援體系，發(fā)揮應(yīng)急救援在事前預(yù)防和事中搶險的重要作用，《安全生產(chǎn)法》對此作出了明確的規(guī)定。   
　　事故應(yīng)急救援體系是一個龐大的系統(tǒng)，其基本框架應(yīng)當(dāng)包括政府的事故應(yīng)急救援和高危生產(chǎn)經(jīng)營單位的事故應(yīng)急救援兩大系統(tǒng)。政府的事故應(yīng)急救援是公益性的體系，高危生產(chǎn)經(jīng)營單位的事故應(yīng)急救援是自救性的體系，兩者缺一不可。   
　　政府的事故應(yīng)急救援   
　　《安全生產(chǎn)法》第六十八條規(guī)定：“縣級以上地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門制定本行政區(qū)域內(nèi)特大生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援預(yù)案，建立應(yīng)急救援體系。”建立各級事故應(yīng)急救援體系是各級人民政府的法定職責(zé)。要建立事故應(yīng)急救援體系，需要解決以下問題：   
　　1. 確定應(yīng)急救援工作的任務(wù)。事故應(yīng)急救援工作的主要任務(wù)是通過建立應(yīng)急救援體系，預(yù)防和減少生產(chǎn)安全事故，在生產(chǎn)安全事故發(fā)生時能夠及時搶救傷害人員，防止事故擴(kuò)大，減少人員傷亡和財產(chǎn)損失。   
　　2. 制定應(yīng)急救援預(yù)案。事故應(yīng)急救援涉及諸多部門、行業(yè)和企業(yè)，事故應(yīng)急救援預(yù)案應(yīng)當(dāng)自下而上地分級制定。依照法律規(guī)定，事故應(yīng)急救援預(yù)案應(yīng)當(dāng)在各級人民政府的統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo)下，由安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門會同公安、鐵道、交通、民航、建筑、質(zhì)檢和衛(wèi)生等有關(guān)部門共同制定和實施，其基本內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：   
　?。?）應(yīng)急救援的指揮機(jī)構(gòu)及其職責(zé)；   
　?。?）有關(guān)部門的職責(zé)及其分工；   
　?。?）應(yīng)急救援組織的建設(shè)；   
　?。?）應(yīng)急救援組織的訓(xùn)練和演習(xí)；   
　　（5）事故預(yù)警和應(yīng)急響應(yīng)；   
　?。?）事故的現(xiàn)場控制、交通管制、人員疏散、醫(yī)療急救、工程搶險等應(yīng)急措施；   
　?。?）應(yīng)急救援設(shè)施、設(shè)備、器械、交通工具及其他物資的儲備調(diào)用；
　?。?）應(yīng)急救援的通訊保障；   
　?。?）應(yīng)急救援的經(jīng)費(fèi)保障；   
　　（10）應(yīng)急救援信息的發(fā)布。   
　　3. 應(yīng)急救援的實施。要保證事故應(yīng)急救援預(yù)案的有效實施，需要抓好三項工作：一是建立健全事故應(yīng)急救援責(zé)任制。各級人民政府的領(lǐng)導(dǎo)人、有關(guān)部門和單位的負(fù)責(zé)人在事故應(yīng)急救援工作中的職責(zé)分工必須明確。發(fā)生生產(chǎn)安全事故時，應(yīng)當(dāng)各司其職，各就各位，協(xié)同指揮。 二是建立必要的事故應(yīng)急救援組織等支撐體系?？h級以上人民政府可以根據(jù)實際需要和條件，建立專門的事故應(yīng)急救援機(jī)構(gòu)或者綜合的突發(fā)事件應(yīng)急救援機(jī)構(gòu)，在經(jīng)費(fèi)、裝備和人員等方面予以保證，建立一支訓(xùn)練有素的應(yīng)急救援隊伍，做到“召之即來，來之能戰(zhàn)，戰(zhàn)之能勝”。三是加強(qiáng)檢查和演練。要保證應(yīng)急救援預(yù)案的落實，必須進(jìn)行經(jīng)常性的檢查，定期組織演練，保證應(yīng)急救援組織、人員、裝備的常備不懈。   
　　《安全生產(chǎn)法》施行以后，各級人民政府普遍制定了本行政區(qū)域生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援預(yù)案，初步形成了應(yīng)急救援體系。但是這項工作處于起步階段，尚不完善，各地做法不同。目前缺乏科學(xué)、統(tǒng)一、高效的國家生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援預(yù)案，尚未建立不同層級的生產(chǎn)安全事故救援組織機(jī)構(gòu)和支撐體系，社會各方面的應(yīng)急救援力量有待科學(xué)地整合。國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門正在研究、擬定有關(guān)辦法和規(guī)劃，推動應(yīng)急救援工作的展開，最終建立健全國家安全生產(chǎn)事故應(yīng)急救援體系。   
　　高危生產(chǎn)經(jīng)營單位的事故應(yīng)急救援   
　　政府事故應(yīng)急救援體系的基礎(chǔ)是生產(chǎn)經(jīng)營單位內(nèi)部的應(yīng)急救援體系的完善。《安全生產(chǎn)法》原則上要求各類生產(chǎn)經(jīng)營單位建立生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援制度，制度應(yīng)急救援預(yù)案，配置應(yīng)急救援組織或者應(yīng)急救援人員。但是立法時考慮到這項工作涉及面很大，暫時不宜作出全面規(guī)定，決定突出重點，先對危險性較大的高危生產(chǎn)經(jīng)營單位的應(yīng)急救援問題作出強(qiáng)制性的規(guī)定，適當(dāng)時候再擴(kuò)大范圍。   
　　為此，《安全生產(chǎn)法》第六十九條規(guī)定：“危險物品的生產(chǎn)、經(jīng)營、儲存單位以及礦山、建筑施工單位應(yīng)當(dāng)建立應(yīng)急救援組織；生產(chǎn)經(jīng)營單位規(guī)模較小，可以不建立應(yīng)急救援組織的，應(yīng)當(dāng)指定兼職的應(yīng)急救援人員。危險物品的生產(chǎn)、經(jīng)營、儲存單位以及礦山、建筑施工單位應(yīng)當(dāng)配備必要的應(yīng)急救援器材、設(shè)備，并進(jìn)行經(jīng)常性維護(hù)、保養(yǎng)，保證正常運(yùn)轉(zhuǎn)。”法律對高危生產(chǎn)經(jīng)營單位事故應(yīng)急救援作出的強(qiáng)制性規(guī)定，主要是為了解決這些特殊主體的應(yīng)急救援問題，降低發(fā)生事故的風(fēng)險和代價。所謂高危生產(chǎn)經(jīng)營單位不等于說這些行業(yè)的所有生產(chǎn)經(jīng)營單位都具有較大的危險性，而是從總體上相對而言的。如建筑施工單位大部分從事高空施工作業(yè)屬于危險性較大的，但也有平地施工屬于危險性不大的。但比較其他行業(yè)而言，建筑行業(yè)的危險性較大、事故較多，所以將其納入高危生產(chǎn)經(jīng)營單位進(jìn)行嚴(yán)格要求是必要的。要使高危生產(chǎn)經(jīng)營單位事故應(yīng)急救援工作制度化，應(yīng)當(dāng)注意以下　　　　  
四個問題：   
　　1. 建立應(yīng)急救援制度是法定義務(wù)?！栋踩a(chǎn)法》關(guān)于高危生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)當(dāng)建立應(yīng)急救援組織或者指定兼職應(yīng)急救援人員的規(guī)定，是一項必須遵守的義務(wù)性法律規(guī)范，如有違反有關(guān)法律規(guī)定或者造成生產(chǎn)安全事故的，將承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。《安全生產(chǎn)法》第十七條將“組織制定并實施本單位的生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案”明確設(shè)定為生產(chǎn)經(jīng)營單位主要負(fù)責(zé)人的一項安全生產(chǎn)職責(zé)。如果生產(chǎn)經(jīng)營單位主要負(fù)責(zé)人沒有履行法定職責(zé)，導(dǎo)致發(fā)生生產(chǎn)安全事故，構(gòu)成犯罪的，依照刑法有關(guān)規(guī)定追究刑事責(zé)任；尚不夠刑事處罰的，給予撤職處分或者處二萬元以上二十萬元以下的罰款。如果生產(chǎn)經(jīng)營單位違反了法律規(guī)定，發(fā)生生產(chǎn)安全事故造成人員傷亡、他人財產(chǎn)損失的，依照《安全生產(chǎn)法》第九十五條的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)賠償責(zé)任。   
　　2. 制定事故應(yīng)急救援預(yù)案。高危生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)本單位安全生產(chǎn)的情況，制定切實可行的事故應(yīng)急救援預(yù)案。應(yīng)急救援預(yù)案應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)企業(yè)的特點，需要明確本單位應(yīng)急救援指揮機(jī)構(gòu)及其負(fù)責(zé)人，有關(guān)單位的職責(zé)分工，重大危險源、危險物品和安全設(shè)備的監(jiān)控預(yù)警措施，應(yīng)急救援裝備的配備和維護(hù)，事故現(xiàn)場的應(yīng)急救援保障措施等內(nèi)容。那些發(fā)生事故可能危及企業(yè)周邊地區(qū)的單位、居民的生命和財產(chǎn)安全的，生產(chǎn)經(jīng)營單位的應(yīng)急救援預(yù)案中還應(yīng)包括及時告知有關(guān)單位、居民以及采取防護(hù)自救、疏散撤離、醫(yī)療救治等必要措施。   
　　3. 建立應(yīng)急救援組織或者配備專職人員。法律關(guān)于建立應(yīng)急救援組織的強(qiáng)制性規(guī)定主要是針對大中型高危生產(chǎn)經(jīng)營單位的，但對應(yīng)急救援組織的形式、人員數(shù)量沒有作硬性的規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營單位可以靈活掌握，只要能夠保證有效實施應(yīng)急救援即可。對于那些生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模很小、從業(yè)人員很少的，法律不要求專建應(yīng)急救援組織，但必須有人負(fù)責(zé)應(yīng)急救援工作。應(yīng)急救援組織應(yīng)當(dāng)定期組織演練，應(yīng)急救援人員應(yīng)當(dāng)經(jīng)過專門培訓(xùn)，持證上崗。小型生產(chǎn)經(jīng)營單位不設(shè)應(yīng)急救援組織的，也可以與鄰近生產(chǎn)經(jīng)營單位設(shè)立的應(yīng)急救援組織或者其他專業(yè)應(yīng)急救援組織簽訂應(yīng)急救援協(xié)議，或者聘請專業(yè)人員進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)，實行自愿協(xié)商，有償服務(wù)。   
　　4. 配備應(yīng)急救援裝備。應(yīng)急救援裝備是實施事故救援的物質(zhì)基礎(chǔ)和必備手段。鑒于各行業(yè)和各生產(chǎn)經(jīng)營單位的情況和條件不同，法律沒有對此作出統(tǒng)一的具體規(guī)定，只要求高危生產(chǎn)經(jīng)營單位配備必要的器材、設(shè)備并保證其正常運(yùn)轉(zhuǎn)。至于需要配備哪些應(yīng)急救援裝備，應(yīng)由生產(chǎn)經(jīng)營單位視情決定。有一點應(yīng)當(dāng)指出，目前有些高危生產(chǎn)經(jīng)營單位沒有依法配備必要的事故應(yīng)急救援裝備，或者“缺東少西”，或者沒有及時維護(hù)、保養(yǎng)以至不能正常運(yùn)轉(zhuǎn)，如果發(fā)生生產(chǎn)安全事故時不能有效實施應(yīng)急救援造成他人人身傷亡和財產(chǎn)損失的，則應(yīng)負(fù)法律責(zé)任。