政府在突發(fā)公共事件治理中的功能

　一、政府在突發(fā)公共事件治理中的運(yùn)作邏輯

　　政府在突發(fā)共事件治理中發(fā)揮功能的邏輯進(jìn)路是：

　　1．國(guó)家目的論

　　在洛克的社會(huì)契約理論中，國(guó)家即政府權(quán)力的性質(zhì)“不是，并且也不能是專斷的”，人民交給國(guó)家的權(quán)力也只能是“自然法所給予他的那種保護(hù)自己和其余人類的權(quán)力”。…國(guó)家存在的目的只能是公共福祉。費(fèi)希特認(rèn)為，社會(huì)的目的是保障自由，改善人類。他還認(rèn)為，社會(huì)和國(guó)家不是一回事兒，國(guó)家不是目的本身，而純粹是手段。洪堡也認(rèn)為，國(guó)家本身不是目的，國(guó)家的基本任務(wù)是保障人的自由。在他看來(lái)，人在國(guó)家里處于中心的位置。而利益法學(xué)派的代表人物耶林認(rèn)為，國(guó)家也是人們自覺(jué)的、有目的的活動(dòng)的產(chǎn)物，國(guó)家是“滿足個(gè)人需要的組織”。國(guó)家從屬于社會(huì)，國(guó)家是隨著社會(huì)產(chǎn)生、存在而產(chǎn)生和存在的，國(guó)家必須為社會(huì)的利益服務(wù)。他甚至預(yù)言，國(guó)家將來(lái)要融于社會(huì)之中。1776年的美國(guó)獨(dú)立宣言宣稱：“我們認(rèn)為下面這些真理是不言而喻的：人人生而平等，造物主賦予他們一些不可剝奪的權(quán)利，其中包括生命權(quán)、自由權(quán)和追求幸福的權(quán)利，為了保障這些權(quán)利，人類才在他們中間建立政府”。在突發(fā)公共事件治理中政府發(fā)揮積極功能乃是其必然義務(wù)。

　　2．政治秩序論

　　國(guó)家的存在本身是一種秩序，在突發(fā)公共事件中，如果不能妥善地處理，國(guó)家不能及時(shí)、有效地控制和消除事件，那么就有可能導(dǎo)致社會(huì)的動(dòng)蕩、騷亂乃至政府的更迭。化解威脅和有效地維護(hù)社會(huì)秩序是國(guó)家合法性或說(shuō)政府正當(dāng)性的重要源泉。因此，政治系統(tǒng)的維持或說(shuō)生存需要國(guó)家在突發(fā)性公害危機(jī)中承擔(dān)不可推卸的義務(wù)和責(zé)任。著名公法學(xué)家狄驥認(rèn)為：“用最常用的名詞來(lái)說(shuō)，國(guó)家追求的目的有三項(xiàng)：維持本身的存在；執(zhí)行法律；促進(jìn)文化，即發(fā)展公共福利、精神與道德的文明。”從狄驥對(duì)國(guó)家目的的界定來(lái)看，我們也可以把這三種國(guó)家的目的看成國(guó)家擔(dān)負(fù)的義務(wù)或者說(shuō)國(guó)家的功能。在突發(fā)公共事件中社會(huì)往往失序，偷盜、搶劫、投機(jī)倒把、弄虛作假等違法犯罪現(xiàn)象往往增多，從而既損害人民的利益，也危及統(tǒng)治秩序。此時(shí)突發(fā)公共事件可能會(huì)演變成危機(jī)，甚至升級(jí)，直到宣布緊急狀態(tài)。穩(wěn)定政治秩序本身既是國(guó)家生存的需要，也是一種重要的公共利益，因此也是國(guó)家對(duì)公民承擔(dān)的一項(xiàng)義務(wù)，是其重要功能。

　　3．人權(quán)理論

　　作為一個(gè)偉大的名詞，對(duì)人權(quán)盡管可能有不同的看法，卻無(wú)人能否認(rèn)其價(jià)值。這是一個(gè)走向權(quán)利的時(shí)代，是一個(gè)人權(quán)越來(lái)越受到認(rèn)真對(duì)待和尊重的時(shí)代。人權(quán)盡管不是所向無(wú)敵，但確實(shí)具有無(wú)法抵御的道德和精神力量。人類是個(gè)共同體，在突發(fā)性公害危機(jī)中我們會(huì)更加能感受到人與人之間的密切關(guān)系。“社會(huì)責(zé)任”原則賦予共同體一種團(tuán)體的權(quán)力權(quán)，該權(quán)利使共同體有資格通過(guò)其利益的代理人，在維護(hù)和增進(jìn)社會(huì)利益所必需的限度內(nèi)，去組織和調(diào)控其成員的活動(dòng)。這些代理人就是共同體的政府。作為人類共同體的代理人，政府理當(dāng)尊重和保障人權(quán)，在突發(fā)性公害危機(jī)中更是如此。誠(chéng)如學(xué)者所云，每一個(gè)政府無(wú)論它是否承認(rèn)普遍道德的要求，都必須服從他們。普遍道德不僅要求政府負(fù)有義務(wù)去竭力保護(hù)其管轄下的每個(gè)人的人權(quán)，而且要求政府負(fù)有義務(wù)，始終尊重并因此決不以任何形式侵犯與它發(fā)生交往的任何人的人權(quán)。人權(quán)理念要求突發(fā)性公害危機(jī)中對(duì)公民負(fù)起責(zé)任，擔(dān)負(fù)義務(wù)。

　　二、政府在突發(fā)公共事件治理中的功能

　　在突發(fā)公共事件治理中，政府除了要履行平常時(shí)期的職能以外，還應(yīng)履行一些緊急時(shí)期的特別職能。

　　1．平等保護(hù)

　　平等保護(hù)是法律平等原則的具體化。由于平等的特殊的重要性，平等既是一項(xiàng)基本權(quán)利，又是憲法的一項(xiàng)基本原則。一部具有正當(dāng)性的法律必須擁有相應(yīng)的平等保護(hù)條款。一般說(shuō)來(lái)，平等保護(hù)要實(shí)現(xiàn)兩個(gè)法律目標(biāo)：“保護(hù)我們的權(quán)利不受政府侵犯以及通過(guò)政府保護(hù)我們的權(quán)利不受其他公民侵犯”與此相關(guān)的，平等保護(hù)往往通過(guò)四種渠道來(lái)完成：第一，限制政府特權(quán)；第二，法治原則；第三，法律援助；第四，平等救護(hù)。在突發(fā)性公害危機(jī)中，政府對(duì)公民的救助應(yīng)該是平等的，也就是不因民族、種族、性別、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況、居住期限等差異而有所區(qū)別；法律對(duì)任何公民的合法權(quán)利都應(yīng)給予平等的保護(hù)，對(duì)任何公民的侵權(quán)違法行為都應(yīng)毫無(wú)例外地予以追究。

　　2．維持秩序

　　維持秩序也就是提供安全。薩姆納和凱勒認(rèn)為：“政府的基本職能就是作為社會(huì)協(xié)調(diào)的保障，在其權(quán)力范圍內(nèi)維持和平和秩序?！敝刃虻谋举|(zhì)是文化，價(jià)值系統(tǒng)是秩序的靈魂。國(guó)家應(yīng)體現(xiàn)的基本職能是提供秩序。秩序是社會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基本保證，沒(méi)有秩序，就沒(méi)有社會(huì)。如果在突發(fā)公共事件中國(guó)家不能有效地維持秩序，給人們提供安全和穩(wěn)定，不能制服一小撮歹徒，那么國(guó)家就會(huì)變成無(wú)法狀態(tài)，人人自危，結(jié)果人人都會(huì)起來(lái)武裝自己，回到霍布斯所描述的“自然狀態(tài)”，而所謂的自然狀態(tài)是普遍和無(wú)休止的“一切人反對(duì)一切人的戰(zhàn)爭(zhēng)”狀態(tài)，在其中沒(méi)有法律、沒(méi)有道德、沒(méi)有文明，“人們不斷處于暴力、死亡的恐懼和危險(xiǎn)中，人的生活孤獨(dú)、貧困、卑污、殘忍而短壽”。在突發(fā)性公共事件中，如果不能有效地?fù)?dān)負(fù)起維護(hù)社會(huì)安寧，保障人民生活的重任，國(guó)家可能就會(huì)陷入混亂無(wú)序、分崩離析的境地。新奧爾良災(zāi)難期間社會(huì)的失序與政府未能采取充分的應(yīng)急措施包括實(shí)施緊急狀態(tài)確保社會(huì)秩序有關(guān)。

　　3．治理危機(jī)

　　國(guó)家合法地壟斷了政治權(quán)力，有權(quán)必有責(zé)，權(quán)責(zé)應(yīng)相稱。在突發(fā)公共事件中，如果能妥善地處理好危機(jī)，那么國(guó)家的整合將更有效，社會(huì)的凝聚力會(huì)增強(qiáng)，統(tǒng)治的合法性也將強(qiáng)化，人民和國(guó)家的關(guān)系將大為改善。相反，如果不能有效地控制和消除危機(jī)，不滿、隱患和混亂將會(huì)加深，成為政治不穩(wěn)定的根源。當(dāng)然，危機(jī)的有效治理不能等待危機(jī)爆發(fā)階段才進(jìn)行，應(yīng)該在危機(jī)的征兆階段、潛伏期就有效地進(jìn)行防范，使損失最小化。比如卡特里那颶風(fēng)對(duì)新奧爾良的侵襲并非毫無(wú)征兆，據(jù)英國(guó)《獨(dú)立報(bào)》報(bào)道，早在該事件發(fā)生的4年多以前，美國(guó)聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局(FEMA)就曾警告說(shuō)：新奧爾良可能面臨“災(zāi)難性的”颶風(fēng)襲擊，但美國(guó)總統(tǒng)布什卻對(duì)這一警告置之不理，一心只顧增加反恐預(yù)算。結(jié)果是：用于防范洪災(zāi)的預(yù)算被壓縮了80％，加強(qiáng)防洪堤建設(shè)保護(hù)新奧爾良市的工程37年里首次被擱置，為預(yù)發(fā)洪災(zāi)后撤離災(zāi)民所設(shè)定的規(guī)劃也被丟棄在一邊。防患于未然是非常重要的；對(duì)危機(jī)的防范和應(yīng)對(duì)具有同等重要的地位。