誰(shuí)應(yīng)成為環(huán)境公益訴訟的主力軍

　　環(huán)境公益訴訟是解決環(huán)境問(wèn)題，保護(hù)國(guó)家、社會(huì)和公眾環(huán)境權(quán)益的利器。然而，誰(shuí)有資格成為環(huán)境公益訴訟的適格原告，卻是法學(xué)界聚訟不息的重大問(wèn)題之一。有的學(xué)者認(rèn)為環(huán)境公益訴訟的適格原告只能是國(guó)家機(jī)關(guān)即檢察院，有的學(xué)者則對(duì)檢察院提起公益訴訟的正當(dāng)性提出了質(zhì)疑，更多的人則主張環(huán)境公益訴訟適格原告的多元化，即不論是作為國(guó)家機(jī)關(guān)的檢察院，還是公民個(gè)人或其他組織，均可作為環(huán)境公益訴訟的適格原告。這種環(huán)境公益訴訟適格原告多元化模式也得到了我國(guó)司法實(shí)踐的回應(yīng)：各地法院不僅頻繁受理檢察院提起的環(huán)境公益訴訟，還一改往日那種把社團(tuán)組織提起的環(huán)境公益訴訟拒之門(mén)外的做法，于2009年7月先后兩次受理中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)提起的環(huán)境公益訴訟，從而使我國(guó)NGO環(huán)境公益訴訟開(kāi)始了破冰之旅。可以預(yù)見(jiàn)，在不久的將來(lái)，我國(guó)環(huán)境公益訴訟適格原告多元化模式必將建立，并得到完善。
　　然而，在環(huán)境公益訴訟的這些適格原告之間，誰(shuí)應(yīng)成為提起環(huán)境公益訴訟的生力軍？是由人民檢察院經(jīng)常擔(dān)當(dāng)起環(huán)境公益訴訟的第一原告，還是由社團(tuán)組織或公民個(gè)人作為提起環(huán)境公益訴訟的主力？中國(guó)海洋大學(xué)法政學(xué)院副教授梅宏以“人民檢察院的專(zhuān)業(yè)人員配備、業(yè)務(wù)能力不一定能滿(mǎn)足辦案的要求”為由，認(rèn)為“人民檢察院不必經(jīng)常擔(dān)當(dāng)環(huán)境公益訴訟的第一原告，而應(yīng)在其他原告缺位或法院不予受理起訴或起訴被駁回時(shí)依其職能，支持起訴”。筆者并不贊成這一觀點(diǎn)，認(rèn)為人民檢察院才應(yīng)該是提起環(huán)境公益訴訟的主力，而非替補(bǔ)。原因有以下三個(gè)方面：
　　首先，檢察院的主力原告地位是各國(guó)的通例。數(shù)個(gè)世紀(jì)以來(lái)，公共利益及其代表人資格問(wèn)題一直是各國(guó)爭(zhēng)議頗多的問(wèn)題。從歷史來(lái)看，無(wú)論是大陸法系還是普通法系，在民事訴訟中代表公共利益的權(quán)利一直為國(guó)家所壟斷。各國(guó)壟斷這一權(quán)利的政府部門(mén)雖然名稱(chēng)各異，但其功能基本相同：民法法系國(guó)家將這一部門(mén)稱(chēng)為“公訴人”(ministèrepublic)；前蘇聯(lián)等社會(huì)主義國(guó)家將這一部門(mén)稱(chēng)為“檢察院”(prokuratura)；普通法系國(guó)家則將這一部門(mén)稱(chēng)為“檢察總長(zhǎng)”(AttorneyGeneral)。不管名稱(chēng)怎樣變化，這些公訴機(jī)關(guān)都履行著兩項(xiàng)非常重要的職能：對(duì)犯罪行為提起公訴和在民事訴訟中代表公共利益。從現(xiàn)代來(lái)看，以美國(guó)為代表的許多國(guó)家打破了由國(guó)家機(jī)關(guān)獨(dú)攬公共利益代表權(quán)限的做法，從而在世界范圍內(nèi)形成了兩種不同的公益代表模式：大陸法系國(guó)家的“家庭模式”(theFamilyModel)和普通法系國(guó)家的“競(jìng)爭(zhēng)模式”(theBattleModel)。在“家庭模式”中，檢察院是公共利益的唯一代表，而在“競(jìng)爭(zhēng)模式”中，檢察院與公民個(gè)人或社會(huì)團(tuán)體等非政府代表共同履行著公益代表的職能。不過(guò)，“競(jìng)爭(zhēng)模式”中的非政府代表只是對(duì)政府代表的必要而有益的補(bǔ)充，并不是取代政府代表的公益代表權(quán)限。比如英國(guó)的“告發(fā)人訴訟”，只有經(jīng)代表公眾的檢察院的允許才能提起。由此可見(jiàn)，無(wú)論從歷史還是從現(xiàn)代來(lái)看，享有國(guó)家公權(quán)力的檢察機(jī)關(guān)代表公共利益提起公益訴訟是各個(gè)國(guó)家的通常形式，賦予與案件沒(méi)有利害關(guān)系的非國(guó)家機(jī)關(guān)代表在特定情況下提起公益訴訟則是一種例外，是檢察院提起公益訴訟的有益補(bǔ)充。
　　其次，檢察院的主力原告地位與我國(guó)民眾的基本情感相符。歷史法學(xué)派的代表人物薩維尼指出，“一個(gè)民族的法律制度，像藝術(shù)和音樂(lè)一樣，都是他們的文化的自然體現(xiàn)，不能從外部強(qiáng)加給他們”。我國(guó)著名學(xué)者陳曉楓先生也指出，法律文化的深層結(jié)構(gòu)，是民族文化積淀而成的法律思維模式、法律價(jià)值觀念，是驅(qū)動(dòng)人們理解法律、接受法律并采取相應(yīng)行為方式的內(nèi)在因素。職是之故，檢察院提起環(huán)境公益訴訟的角色定位必須從各國(guó)民眾的基本情感之中尋找理論源泉。美國(guó)之所以發(fā)展出由享有國(guó)家公權(quán)力的檢察總長(zhǎng)和不具有國(guó)家公權(quán)力的非政府代表共同執(zhí)掌公益代表權(quán)的“競(jìng)爭(zhēng)模式”，與美國(guó)民眾對(duì)政府代表公益的能力與意愿的普遍懷疑不無(wú)關(guān)系；而民法法系國(guó)家之所以發(fā)展出由檢察院壟斷公益代表權(quán)的“家庭模式”，則與民眾對(duì)公權(quán)力機(jī)關(guān)的高度信任緊密相關(guān)。美國(guó)俄勒岡上訴法院法官助理韋拉·朗格(VeraLanger)曾一針見(jiàn)血地指出，“擊敗強(qiáng)大的政府的滿(mǎn)足感足以抵消公共利益落敗這一事實(shí)。共同體代言人的勝利被認(rèn)為是真正民主的體現(xiàn)。歐洲民眾則不會(huì)因?yàn)檎块T(mén)利益的勝出而煩躁不安；他們堅(jiān)信，關(guān)懷備至的政府部門(mén)終究會(huì)將政府利益的勝出轉(zhuǎn)化為促進(jìn)公共福利的手段”。由此可見(jiàn)，正是民眾對(duì)政府部門(mén)的不同態(tài)度決定了美歐各國(guó)公益代表模式的分野。與歐洲民眾一樣，我國(guó)民眾也有依賴(lài)政府出面代表公共利益的歷史傳統(tǒng)。正如范小華、李剛所言，“中國(guó)民眾并不具備較強(qiáng)的公益意識(shí)，又有‘和為貴’和逆來(lái)順受的傳統(tǒng)，大多數(shù)人在公共利益受損時(shí)更依賴(lài)政府出面”。中國(guó)民眾的這種基本情感決定了由享有國(guó)家公權(quán)力的檢察院作為環(huán)境公益訴訟的首選原告更能獲得民眾的普遍認(rèn)同。
　　最后，檢察院的主力原告地位具有天然的制度優(yōu)勢(shì)。相較于社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人，人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟更具有制度優(yōu)勢(shì)：第一，人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟無(wú)需進(jìn)行額外的訴訟激勵(lì)。作為法定的公共利益代表機(jī)關(guān)，在環(huán)境公共利益遭受侵害之際提起訴訟進(jìn)行救濟(jì)是其職責(zé)所在，從而擺脫了社會(huì)團(tuán)體或公民個(gè)人因激勵(lì)不足或其他原因而不愿提起環(huán)境公益訴訟、進(jìn)而使環(huán)境公益訴訟形同虛設(shè)的尷尬困境；第二，人民檢察院具有超然的中立地位，不像環(huán)保團(tuán)體或公民個(gè)人那樣，易受一己私利的影響，或被利益集團(tuán)的游說(shuō)與壓力左右，從而可以確保環(huán)境執(zhí)法水平達(dá)到最優(yōu)，避免環(huán)境執(zhí)法滑向執(zhí)法過(guò)度或執(zhí)法不足的兩個(gè)極端；第三，人民檢察院不僅擁有一支長(zhǎng)期從事法律工作的專(zhuān)業(yè)化隊(duì)伍，而且受到設(shè)計(jì)精良的相關(guān)制度的約束，相較于環(huán)保團(tuán)體或公民個(gè)人這些“散兵游勇”，由人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟既能滿(mǎn)足環(huán)境法作為科技法對(duì)專(zhuān)業(yè)技術(shù)知識(shí)的渴求，也能確保環(huán)境法律能夠得到統(tǒng)一、正確的實(shí)施；第四，檢察院提起環(huán)境公益訴訟可以改變環(huán)境公益訴訟原被告雙方實(shí)力不對(duì)等的局面。環(huán)境公益訴訟的被訴主體往往是具有強(qiáng)勢(shì)地位的企業(yè)或企業(yè)集團(tuán)，社會(huì)團(tuán)體或公民個(gè)人對(duì)其提起訴訟，往往如“蚍蜉撼樹(shù)”。而人民檢察院作為享有國(guó)家公權(quán)力的機(jī)關(guān)，顯然頗具優(yōu)勢(shì)，從而有利于改變?cè)桓骐p方實(shí)力不對(duì)等的局面，增強(qiáng)勝訴的信心。
　　總而言之，在我國(guó)環(huán)境公益訴訟適格原告多元化模式的建構(gòu)上，應(yīng)形成以檢察院為主體，個(gè)人或社會(huì)團(tuán)體為補(bǔ)充的模式，這既是世界大勢(shì)所趨，也是我國(guó)民眾的基本情感使然，更是制度建設(shè)成本效益分析的邏輯結(jié)果。