垃圾分類的難點(diǎn)解析

垃圾分類正在全國(guó)各城市陸續(xù)展開，并在試點(diǎn)城市取得了明顯成效。隨著垃圾分類全面向前推進(jìn)，其中的難點(diǎn)問題更加突出，更加集中。在我們看到成績(jī)的同時(shí)，對(duì)于垃圾分類的難點(diǎn)問題，有必要在新的形勢(shì)下進(jìn)行重新審視，這對(duì)于垃圾分類的深入推進(jìn)有著現(xiàn)實(shí)的意義。

01營(yíng)造垃圾分類的法制環(huán)境

現(xiàn)代社會(huì)治理的一個(gè)重要原則是法制。城市垃圾管理或垃圾治理是城市公共管理的一個(gè)重要方面，因此，垃圾分類管理必須堅(jiān)持法制原則，營(yíng)造良好的法制環(huán)境。

一個(gè)好的法制環(huán)境，應(yīng)該有完備的法律體系，健全的執(zhí)法隊(duì)伍，完善的執(zhí)法手段。用這樣的視角進(jìn)行觀察，垃圾分類管理的法制建設(shè)，還有很多工作要做。

在法律體系建設(shè)上，應(yīng)加快基礎(chǔ)法律的制定。目前，我們進(jìn)行垃圾分類管理的主要依據(jù)是國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》、各省、市、自治區(qū)以及地方城市制定的《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》。這些《方案》，都屬于規(guī)范性文件的形式。從法理上講，政府規(guī)范性文件的制定，是需要以法律為依據(jù)的。在立法落后于實(shí)際工作需要的情況下，先以政府規(guī)范性文件的形式確立工作原則開展工作，是一種變通，也是一種工作上的實(shí)事求是。但是，一項(xiàng)社會(huì)政策的長(zhǎng)期實(shí)施，是需要法律予以支撐的。從實(shí)施時(shí)效上看，法律的時(shí)效性長(zhǎng)，政府的規(guī)范性文件時(shí)效相對(duì)較短，靠政府規(guī)范實(shí)施長(zhǎng)期的社會(huì)政策顯得牽強(qiáng)。從全國(guó)垃圾分類進(jìn)展情況來看，一些深層次問題的解決需要法律進(jìn)行規(guī)范解釋，垃圾分類的立法工作既是需要，也很緊迫。

執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)勢(shì)在必行。垃圾分類管理涉及城市生活的各個(gè)領(lǐng)域、各種社會(huì)主體和全體居民，是城市管理方式的一種轉(zhuǎn)型和城市生活方式的一種革命?，F(xiàn)有城管執(zhí)法隊(duì)伍的人員、裝備都不足以完成這一艱巨而長(zhǎng)期的任務(wù)，建設(shè)垃圾分類執(zhí)法隊(duì)伍，對(duì)保證垃圾分類順利進(jìn)行是必不可少的。當(dāng)然，隊(duì)伍建設(shè)的形式有多種多樣，比如，增加現(xiàn)有執(zhí)法人員的數(shù)量、裝備和經(jīng)費(fèi)，賦予基層工作人員以一定范圍的執(zhí)法權(quán)等。

執(zhí)法手段、程序也是垃圾分類法制建設(shè)的重要內(nèi)容。垃圾分類涉及面廣，事情不大，管理的難度不高，但牽涉的人員、精力卻很大；垃圾分類是一項(xiàng)持久的社會(huì)管理，要長(zhǎng)期堅(jiān)持下去，必須建立與垃圾分類管理相適應(yīng)的執(zhí)法程序，確定相應(yīng)的執(zhí)法手段。不同于比較重大的法律問題，垃圾分類執(zhí)法基本上是較輕的經(jīng)濟(jì)和行政處罰事宜。建立與事權(quán)相一致的執(zhí)法手段，規(guī)范垃圾分類的執(zhí)法程序，是各級(jí)參與垃圾分類的行政主管部門、執(zhí)法部門必須認(rèn)真考慮的問題。

法制環(huán)境的配套建設(shè)，是世界上一些垃圾分類做得比較好的國(guó)家的共同經(jīng)驗(yàn)。有了好的法制環(huán)境，垃圾分類才能行穩(wěn)致遠(yuǎn)，不然，就可能是一陣風(fēng)。風(fēng)來了，草倒伏下去；風(fēng)去了，草又昂立而起。如此反復(fù)，勞而費(fèi)財(cái)，勞而費(fèi)力，勞而無(wú)功。

垃圾分類的立法，有一個(gè)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、調(diào)查研究、制定草案、征求意見的過程，需要有一定的醞釀時(shí)間。垃圾分類行政法規(guī)，也要在實(shí)施中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行完善。垃圾分類執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)和執(zhí)法程序、手段的確定，也有一個(gè)探索總結(jié)的過程。營(yíng)造垃圾分類的法制環(huán)境，城市管理行政主管部門承擔(dān)著很大的責(zé)任，卻又是一個(gè)部門無(wú)法獨(dú)自完成的。

02教育居民養(yǎng)成垃圾分類的習(xí)慣

垃圾分類改變了居民千百年來投放生活垃圾的習(xí)慣，是居民生活方式和行為方式的一種轉(zhuǎn)變。要做到轉(zhuǎn)變的時(shí)間盡可能短，轉(zhuǎn)變的陣痛盡可能輕，教育居民養(yǎng)成垃圾分類的習(xí)慣是一條有效的途徑。

垃圾分類投放、分類收集、分類運(yùn)輸、分類處理，這四個(gè)環(huán)節(jié)，構(gòu)成垃圾分類的線性系統(tǒng)。各環(huán)節(jié)相互聯(lián)系、相互制約又相對(duì)獨(dú)立。當(dāng)前，各地都在探討垃圾分類管理的方式方法，大家感觸最深的是居民對(duì)生活垃圾的分類投放。分類投放是垃圾分類的基礎(chǔ)工作，只有分類投放做好了，分類收運(yùn)和分類處理才有可能。居民配合度不高，法不責(zé)眾是各地普遍存在的現(xiàn)象?，F(xiàn)在有的城市采取定時(shí)專人盯桶監(jiān)督居民投放的做法，要做到長(zhǎng)期堅(jiān)持下去不太容易。

要讓居民自覺參與垃圾分類，做到分類投放，教育引導(dǎo)與嚴(yán)格約束缺一不可。

教育，就是廣泛宣傳垃圾分類的意義，突出強(qiáng)調(diào)居民在垃圾分類中的責(zé)任和義務(wù)，教會(huì)居民垃圾分類的方法，規(guī)定垃圾分類的投放時(shí)間、地點(diǎn)限制等等。這項(xiàng)工作各城市已進(jìn)行多時(shí)多輪。

引導(dǎo)就是營(yíng)造垃圾分類的激勵(lì)環(huán)境。各地各城市為了調(diào)動(dòng)居民垃圾分類的積極性，出臺(tái)了一些激勵(lì)措施，比如對(duì)分類投放做得好的家庭，進(jìn)行日常用品獎(jiǎng)勵(lì)等等，也有一定的效果。

對(duì)居民垃圾分類投放行為進(jìn)行約束，各地各城市的做法存在較大差異。約束措施都有，但在執(zhí)行環(huán)節(jié)上力度不夠是各城市存在的普遍現(xiàn)象。執(zhí)行主體不明確，或者雖然明確，但人力物力財(cái)力跟不上；存在問題的面過于寬泛，無(wú)從下手；問題很小，費(fèi)力不出成績(jī)；容易出現(xiàn)反復(fù)，難以保持效果等等原因，使得約束措施難以落實(shí)。

人的習(xí)慣一旦形成，習(xí)以為常，很難改變。人的思維和行為惰性也不想改變已經(jīng)形成的習(xí)慣，除非有較強(qiáng)的內(nèi)心動(dòng)機(jī)或外力制約。就垃圾分類投放而言，確不是什么大事，也不是什么難事，關(guān)鍵在人為還是不為。人的內(nèi)心動(dòng)機(jī)很容易發(fā)生波動(dòng)，而外力制約則可以相對(duì)長(zhǎng)久。在垃圾分類投放上，教育引導(dǎo)是重要的，在一段時(shí)間內(nèi)能夠起到一定的作用，而更重要、更能持久的是約束措施。有國(guó)外生活經(jīng)歷的人都知道，在歐美，居民不對(duì)生活垃圾分類投放，其后果比較嚴(yán)重。因而，即是一個(gè)在國(guó)內(nèi)沒有垃圾分類投放經(jīng)驗(yàn)的人，到了歐美，也能自覺地學(xué)習(xí)，很快適應(yīng)垃圾分類。我們城市居民對(duì)垃圾分類投放配合度低，關(guān)鍵原因是約束措施太輕，成本太低。

約束就是懲罰，對(duì)不按要求進(jìn)行垃圾分類投放的居民進(jìn)行懲罰，要有法律依據(jù)，要有專門人員，要有完善的程序和方法。這與垃圾分類的法制環(huán)境是密不可分的。沒有嚴(yán)格的約束措施，沒有長(zhǎng)久堅(jiān)持下去的決心和手段，垃圾分類的效果必然大打折扣。

這是垃圾分類的又一難點(diǎn)。

03建設(shè)適應(yīng)垃圾分類需要的處理設(shè)施

垃圾分類處理是垃圾分類的重要環(huán)節(jié)，是垃圾分類的目標(biāo)之一。實(shí)行垃圾分類處理，可以有效防止和降低污染，提高垃圾資源化利用水平，在防止污染和節(jié)約資源兩個(gè)方面實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理水平的提高。

現(xiàn)有的垃圾處理手段是和垃圾混合收集運(yùn)輸模式相適應(yīng)的，與垃圾分類處理的要求還有一定差距。建設(shè)與垃圾分類相適應(yīng)的分類處理設(shè)施，是一段時(shí)期內(nèi)垃圾分類的難點(diǎn)和重點(diǎn)工作。

垃圾分類管理，可回收物的收集運(yùn)輸處理，形成一條新的處理路線，也有看得見的經(jīng)濟(jì)效益，已經(jīng)吸引了大量社會(huì)資金投入其中。隨著垃圾分類的持續(xù)深入，可回收物處理設(shè)施的建設(shè)運(yùn)營(yíng)必將更加成熟。垃圾中的可回收物，是經(jīng)過廢舊物品回收系統(tǒng)篩選后的剩余物，從總體上看，其經(jīng)濟(jì)價(jià)值不是很高，依靠自身產(chǎn)生的價(jià)值來維持長(zhǎng)期運(yùn)行是有難度的，需要政府給予一定的政策支持。目前，對(duì)從垃圾中分離出來的可回收物的處理利用，還缺少明晰的鼓勵(lì)政策。

現(xiàn)有的廚余垃圾處理設(shè)施，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了垃圾分類的需求。廚余垃圾是居民生活垃圾的重要組分，在生活垃圾中占有較大比重，是生活垃圾中最主要的污染源。從源頭上控制廚余垃圾的污染，處理好廚余垃圾并防止處理過程的污染，是垃圾管理和治理的重點(diǎn)?，F(xiàn)在，各地大中城市，都在規(guī)劃建設(shè)廚余垃圾處理設(shè)施，在可以預(yù)見的未來，廚余垃圾處理設(shè)施應(yīng)該會(huì)滿足垃圾分類處理的需要。在此，也有一個(gè)與可回收物處理利用相同的問題，就是廚余垃圾處理，在國(guó)家層面上，還沒有完善的鼓勵(lì)措施。

垃圾分類管理，也為有害垃圾處理創(chuàng)造了條件。有害垃圾量小，分布面廣，收集難度較大。垃圾分類管理，將有害垃圾單獨(dú)收集運(yùn)輸處理，可以有效杜絕有害垃圾的危害，消除有害垃圾的安全隱患。在實(shí)行垃圾分類管理的城市，有害垃圾的收集、運(yùn)輸、暫存設(shè)施建設(shè)正在有序進(jìn)行，處理流程逐步完善。

垃圾分類處理設(shè)施建設(shè)上存在的問題，已經(jīng)引起了國(guó)家的重視。近日，國(guó)家發(fā)改委、住建部、生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合下發(fā)了《城鎮(zhèn)生活垃圾分類和處理設(shè)施補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)實(shí)施方案》，對(duì)垃圾分類處理設(shè)施建設(shè)提出了要求。相信，通過方案的實(shí)施，垃圾分類處理設(shè)施建設(shè)會(huì)跨上一個(gè)新的臺(tái)階，也會(huì)促進(jìn)我國(guó)的垃圾分類工作健康有序發(fā)展。

垃圾處理設(shè)施建設(shè)周期長(zhǎng)，投資大，對(duì)各城市政府而言，都是較大規(guī)模的投資，都是較大的財(cái)政負(fù)擔(dān)。在垃圾分類處理的技術(shù)選擇上，也存在較高風(fēng)險(xiǎn)。目前，不少城市存在一些投資高、效率低、效益差甚至無(wú)法使用的垃圾處理設(shè)施，就是技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)的例證，值得各城市政府和環(huán)衛(wèi)主管部門引以為戒。

04提高環(huán)衛(wèi)管理水平

環(huán)衛(wèi)管理是軟手段、軟科學(xué)，往往引不起大家的重視。現(xiàn)在在環(huán)衛(wèi)事業(yè)發(fā)展上就有重建設(shè)、輕管理，重技術(shù)、輕管理的傾向。希望通過技術(shù)手段解決城市環(huán)衛(wèi)工作中的一切問題，這是不切實(shí)際的。技術(shù)是環(huán)衛(wèi)工作中的生產(chǎn)力，管理是環(huán)衛(wèi)工作中的生產(chǎn)關(guān)系，兩者相輔相成又各自獨(dú)立，各自在自己的空間內(nèi)發(fā)生作用，共同推動(dòng)環(huán)衛(wèi)工作的發(fā)展和進(jìn)步。

環(huán)衛(wèi)管理有行政管理、業(yè)務(wù)管理、作業(yè)管理三個(gè)層面。環(huán)衛(wèi)裝備是城市環(huán)衛(wèi)管理的基礎(chǔ)，環(huán)衛(wèi)管理是一座城市環(huán)衛(wèi)工作的靈魂。一流的環(huán)衛(wèi)裝備和設(shè)施，如果只有三流的管理，則整個(gè)城市的環(huán)衛(wèi)管理水平就是三流的；三流的環(huán)衛(wèi)裝備和設(shè)施，在一流管理水平之下，可以呈現(xiàn)一流的環(huán)衛(wèi)管理效果。對(duì)于城市環(huán)衛(wèi)狀況，管理具有決定性的影響。實(shí)行垃圾分類，對(duì)于環(huán)衛(wèi)管理的影響是全面的、立體的。現(xiàn)在垃圾分類中出現(xiàn)的問題，有一部分就是環(huán)衛(wèi)管理不適應(yīng)垃圾分類管理造成的。

管理是動(dòng)態(tài)的，沒有一種一成不變的管理方法。在對(duì)垃圾實(shí)行分類管理中，無(wú)論是行政管理還是業(yè)務(wù)管理與作業(yè)管理，都面臨新的形勢(shì)和問題，需要深入實(shí)際，調(diào)查研究，找到切實(shí)可行的解決辦法。

提高環(huán)衛(wèi)管理水平的突破點(diǎn)是建立適應(yīng)垃圾分類的管理體制、機(jī)制和建設(shè)一支思維開闊、作風(fēng)過硬、勇于創(chuàng)新、嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致的環(huán)衛(wèi)管理隊(duì)伍。這兩方面的工作，都具有長(zhǎng)期性和挑戰(zhàn)性，都有很大的工作難度。

05解決垃圾分類的資金缺口

垃圾分類管理是城市管理方式的一種升級(jí)，增加管理成本是必然的。從各城市公布的一些不完全的數(shù)字看，垃圾分類是一筆不菲的專項(xiàng)支出。這里面，有設(shè)施配套建設(shè)支出，有組織發(fā)動(dòng)支出，有增加的作業(yè)管理支出；在有的城市，還有聘請(qǐng)第三方參與的支出。與傳統(tǒng)混合管理方式相比，垃圾分類管理增加了政府在垃圾管理和治理上的費(fèi)用。現(xiàn)在，我國(guó)社會(huì)正在經(jīng)歷蛻變的陣痛。城市化進(jìn)程加快，城市通信、道路、治安、供熱、供水等基礎(chǔ)設(shè)施需要增加和升級(jí)換代；教育、衛(wèi)生、民政、脫貧等大量民生問題需要解決；經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展中積累的環(huán)保問題，一方面要加大治理的投資力度，另一方面要通過降低發(fā)展速度對(duì)沖環(huán)境問題。黨和政府在帶領(lǐng)全國(guó)人民實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的過程中，不僅有垃圾分類問題，還有其他緊迫的問題需要解決，而每一個(gè)重大社會(huì)問題的解決都需要大量的資金。

垃圾分類管理，總體上是一種社會(huì)消費(fèi)支出。要使垃圾分類持續(xù)有效地推進(jìn)，需要有充足的資金保障。在當(dāng)前新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換時(shí)期，在國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境嚴(yán)峻的形勢(shì)下，各級(jí)政府的財(cái)政收入總體處于增長(zhǎng)緩慢或負(fù)增長(zhǎng)的狀況。這就產(chǎn)生了一個(gè)兩難問題：一方面是政府財(cái)政收入的減少，另一方面是發(fā)展要求帶來資金需求的大量增加。

垃圾分類管理是一項(xiàng)長(zhǎng)期的工作。隨著垃圾分類的普及和常態(tài)化，垃圾分類經(jīng)費(fèi)會(huì)變成政府財(cái)政支出的經(jīng)常性項(xiàng)目，加大政府財(cái)政的資金壓力。垃圾分類管理實(shí)施過程中的資金缺口，是影響垃圾分類向前推進(jìn)的重要因素，這個(gè)問題需要政府統(tǒng)籌才能解決。對(duì)于從事垃圾分類的主管部門和介入垃圾分類的市場(chǎng)作業(yè)主體來說，資金來源和規(guī)模，無(wú)論何時(shí)，都是需要認(rèn)真考慮的問題。

上述五個(gè)問題，對(duì)于垃圾分類管理而言，都是具有長(zhǎng)期而重大影響的難點(diǎn)問題，制約垃圾分類的有序推進(jìn)和長(zhǎng)久實(shí)施。

這些問題，表現(xiàn)在垃圾分類和環(huán)衛(wèi)管理上，卻不是環(huán)衛(wèi)主管部門能夠自行解決的事，需要政府主導(dǎo)，協(xié)調(diào)各方面，有計(jì)劃、有步驟的加以解決。唯有如此，垃圾分類管理才能扎實(shí)、長(zhǎng)期、有序、有效地向前推進(jìn)，取得預(yù)期的社會(huì)效果。

垃圾是居民生活中的小事，對(duì)于居民日常生活影響不大；全體居民產(chǎn)生的生活垃圾匯聚在一起，就變成了社會(huì)管理的大事。垃圾分類管理，盡管世界上有成功的經(jīng)驗(yàn)，但在象我國(guó)這樣的人口規(guī)模中，象我國(guó)這樣高密度的城市人口居住方式下，實(shí)行垃圾分類管理確是人類歷史上的唯一，期間遇到的難題，只有通過我們自己的實(shí)踐加以解決。實(shí)行垃圾分類管理，我們要走的路還有很長(zhǎng)，還會(huì)遇到一些新的問題。只要我們勇于正視，認(rèn)真研究，不懈探索，一定能走出一條中國(guó)特色的垃圾分類管理的路子